羅致光網誌談入息補貼制度

前言   有一句較為古老的英文詞語Birmingham screwdriver,意指用單一工具作所有用途。較近的1960年代,有Kaplan’s law of the instrument,即是若你給一個小男孩一個鎚,他就會覺得所有東西都需要被鎚;或是Maslow’s hammer,即是若你有一件工具是鎚,你就會傾向將所有事情都當作是釘。在社會政策的討論中,經常出現類似的現象。   香港法定最低工資制度的主要政策目標,是為低薪工人提供法定的工資保障。不過,有意見認為法定最低工資的水平應定為生活工資,即一個人賺錢,可以養活一家人;若一家三口、四口,法定最低工資都應可以讓一家人過基本生活。   香港綜合社會保障援助計劃的政策目標,是為那些在經濟上無法自給的家庭提供入息補助,以應付生活上的基本需要。不過,有意見認為若一個家庭有成員失業,不論這個家庭是富或貧,都應該透過綜援給予這位成員失業津貼。   在職家庭津貼計劃的政策目標,是鼓勵自力更生及紓緩跨代貧窮。不過,有意見認為職津應是兒童發展津貼,不論家庭是否有在職成員,兒童都可以獲得津貼。   每一個社會政策工具都有其特定功能和局限,經歷社會的轉變和發展,便會產生不同的社會政策工具,透過不同工具的配合,以切合一個多元及複雜的社會結構。   我按上述三項政策的成立先後次序來講述其相互關係。   綜援計劃   自1971年公共援助即現稱綜援制度成立開始,已出現了低收入家庭的類別。在政策上,若家庭收入未足以為家庭提供基本的需要,便可申領綜援。簡單來說,若某一個四人家庭,根據綜援制度所定基本生活水平計算,需要每月$18,000,但家庭總收入只有$7,500,這個家庭便可以申領綜援1。在公援成立的初期,如上述例子,這個家庭所獲公援便是需要與收入的差別,即每月$10,500。由於在公援或是今天的綜援的個案中,低收入家庭的個案只佔少部分,公眾的認知十分之低,至今坊間更一直有一個很普遍的誤解,以為領取綜援便不能工作。今天當我們看上述公援金額的計算,便很容易想像到一個制度設計問題:缺乏工作或增加收入的動機。上述個案,如果收入是$3,000,公援金額便是$15,000,若收入是$9,000,公援金額便是$9,000,所以不論工作收入是$3,000、$7,500或是$9,000,加上公援的金額,總收入都是$18,000;即做多做少,甚至不做,總收入都是一樣,便自然缺乏工作動機了。   就着上述公援/綜援的問題,社會福利署逐步引入了一個稱之為豁免入息的安排,到2003年時,豁免入息適用於所有綜援受助人,上限是$2,500。於2021年2月開始,豁免入息上限調整至$4,000。具體來說,現時的計算安排是:收入的最初$1,200可以100%豁免計算,以後的$5,600,可以50%豁免計算。換言之,每名在職受助人可以保留額外的收入最多為$4,000($1,200 + $5,600 x 0.5 )。   上述例子中的四人家庭,基本生活需要水平為$18,000,收入為$7,500,收入的$4,000可保留,要扣除的收入便是$3,500,即綜緩金額為$14,500($18,000 - $3,500),而這個家庭的總收入便是$22,000($14,500 + $7,500)。   當然,根據上述的豁免入息的安排,工作動機還有不足,收入只要超過$6,800,再賺多一些都會被扣除。簡單看來,上述豁免入息的安排,只要增加可豁免金額,便可以增加工作鼓勵,但卻會產生有領取綜援和沒有領取綜援兩者之間的公平問題。上述的例子中,這個家庭的工作收入只是$7,500,但加上綜援後,總收入是$22,000。一個相類似需要的四人家庭,若收入是$19,000,由於收入超過需要水平($18,000),所以不符合領取綜援資格,以致後者的總收入還低於那個月入只有$7,500的家庭。假若我們再增加豁免金額,這種不公平的現象便更明顯。   除了上述增加工作鼓勵的局限外,社會上仍然存在對綜援受助人的負面社會標籤,令不少低收入家庭不願申請,再加上市民一般不了解綜援制度,甚至上述的普遍誤會領取綜援便不能工作,導致很多符合資格的低收入家庭都沒有申領綜援。低收入在職家庭津貼(即今天的職津)的部分設計,便是針對上述的問題。   法定最低工資   自從國際勞工組織通過1970年《確定最低工資公約》,香港的勞工組織便持續地爭取在香港成立法定最低工資制度。   在討論法定最低工資的同時,負入息稅(negative income tax)或低收入補貼的理念亦經常會被提出,即若入息達不到某一個水平,政府予以補貼。不過,在未有法定最低工資的情況下,負入息稅便會成為工資補貼,獲益者可能是僱主,而非僱員,最終變成向僱主的補貼。   《最低工資條例草案》最終於2010年7月獲立法會通過,而法定最低工資亦於2011年的5月開始實施。社會上便開始了低收入家庭補貼的討論。背後的理由,便是法定最低工資雖然設定工資下限,以防止工資過低,但其政策目標並不是保障家庭有基本的收入。舉例來說,若一個四人家庭,只有一人工作且賺取法定最低工資,每月工作200小時,以目前法定最低工資水平為每小時$37.5計算,每月收入只有$7,500,要養活一家四口便十分困難。   在國際間就負入息稅的討論及實施,都離不開是如何作出入息補貼的同時,增加工作的鼓勵。例子如美國的Earned Income Tax Credit,英國的Working Tax Credit,及新加坡的Workfare Income Supplement,可說是異曲同工。香港的綜援制度及其豁免入息計算方法,雖有類似作用,但如上述的局限,便需要一個新的政策工具。   職津的出現   雖然我在8月29日的網誌已解釋了實施職津的始末,為令討論完整,在此作簡短複述。特區政府2012年底重新成立扶貧委員會2,其中一個重要的決定便是訂立官方貧窮線,以協助分析貧窮的現象,制訂扶貧政策,及檢視扶貧政策的成效。扶貧委員會於2013年9月,正式公布2012年的貧窮線,及就貧窮人口作出分析。以2012年的數據,在計及恆常現金的政策介入後,貧窮線下有300,300個非綜援住戶,當中近半數(48%;即143,500戶,共493,200人)屬於在職住戶,其餘主要為非從事經濟活動住戶3。這個分析的引申意義便是:要扶貧便要協助這些低收入在職家庭4。特區政府因此在2016年5月實施低津計劃,在2018年4月將計劃調整成今天的職津,以及在2020年再大幅增加津貼額。如上述有關綜援的一個例子,四人家庭的收入為19,000元,雖然不符合領取綜援的資格,但只要符合工作時數及資產上限5,假設有兩名兒童,申領職津每月便最高可領取4,200元,總收入為23,200元。   小結   雖然法定最低工資保障了個別工人的基本收入,但若一家四口因只有一人工作而未能養活一家,綜援及職津制度便是兩個政策工具,在設計與功能互補下,為有需要家庭提供適當幫助。當然,這三個制度在未來仍需不斷優化,以應對社會的轉變,亦不能排除日後還需要新的政策工具。   1 當然還須符合綜援制度的資產審查等,細節可見社會福利署網頁。   2 特區政府於2005年首次成立扶貧委員會,但委員會在2007年中結束了其工作。   3 大部分是只有長者的一人或二人住戶。   4 及處理長者退休保障不足的問題。   5 職津的四人家庭資產上限為54.8萬元。   (以上是勞工及福利局局長羅致光10月31日在網誌發表的文章)
https://www.news.gov.hk/chi/2021/10/20211031/20211031_180903_218.html?utm_source=dlvr.it&utm_medium=blogger